« La réforme de l'Etat doit être davantage portée et incarnée par le politique »

Propos recueillis par la rédaction questions de transformation - 07 décembre 2017

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Lancé par l'exécutif en octobre dernier, le Comité Cap 2022 a engagé une réflexion pour définir les principaux chantiers qui seront lancés au cours du quinquennat. Le gouvernement veut aller vite. Sa volonté de moderniser le fonctionnement de l'action publique est forte. S'il veut pérenniser le modèle social français, que fragilise la situation des finances publiques, le gouvernement doit agir.

La réforme de l'État a été au cœur des débats ces derniers mois. Quel diagnostic porter sur l'efficacité des politiques publiques en France ?

Arnauld Bertrand – En France, le coût de production des administrations publiques demeure très élevé (28 % contre 23 % en moyenne dans les pays de l'OCDE) et le niveau des dépenses publiques est l'un des plus importants du monde (57 % du PIB). Malgré cet effort significatif en moyens, la performance et la qualité des services publics n'est pas au rendez-vous que l'on regarde le classement Pisa sur la performance éducative, les indicateurs OCDE sur la qualité de vie, ou notre taux de retour à l'emploi. La France a longtemps été une référence pour la qualité de ses services publics. Mais faute d'adaptation progressive, le système s'est grippé. Il n'y a pas un domaine dans lequel la perception de la qualité du service rendu ne se dégrade. Cela s'explique en grande partie par le fait que, sauf sur les retraites, peu de réformes d'ampleur ont été menées depuis une quinzaine d'années. Dans beaucoup de pays anglo-saxons et nordiques, les basculements ont été beaucoup plus radicaux. Ils ont pris conscience plus rapidement que le poids des dépenses publiques était trop important et qu'elles obéraient la capacité d'initiative et d'innovation du pays.

Guéric Jacquet – 
Ces pays ont avancé plus vite dans la réforme de l'État, mais aussi de manière plus structurée et plus régulière. La Grande-Bretagne et le Canada ont procédé à de grands programmes de transformation dès les années 1990 et 2000. En France, les services se contentent de reconduire les budgets publics sans questionner suffisamment leur efficacité. On investit aussi trop peu dans la transformation. Le budget public d'informatique de la France est par exemple deux fois plus faible que celui du Royaume-Uni.

Que faudrait-il faire évoluer ?

A. B. –Il faut de la responsabilisation, de la cohérence et de la subsidiarité. Responsabilisation des ministres qui doivent devenir de véritables patrons de leurs administrations avec une association pleine et entière des directeurs d'administrations centrales (DAC). La limitation du nombre de membres des cabinets voulue par le Président de la République va dans ce sens. Et responsabilisation des DAC eux-mêmes qui doivent s'assurer de la performance de leur organisation et disposer des marges de manœuvre pour y parvenir. Il faut aussi de la cohérence entre la prise de décision et sa mise en œuvre. En France, l'application des réformes est insuffisamment suivie, même sur des projets initialement ambitieux. Les dispositifs en ligne sont ainsi insuffisamment connus - en dehors de la déclaration d'impôt - faute de communication suffisante ou d'accompagnement / formation suffisante des agents. Il faut également de la subsidiarité entre les différents niveaux d'administration pour éviter ces doublons qui ralentissent les décisions et génèrent nombre de  surcoûts. La réforme de l'État doit enfin être portée au niveau politique. Comme dans toute organisation qui se réforme, il faut que les évolutions soient incarnées au plus haut niveau de l'État, avec un président qui incarne la réforme, des ministres qui s'impliquent, qui communiquent régulièrement vis-à-vis des agents et des citoyens, et rendent compte des progrès réalisés.

Avec quelles méthodes et quels outils réformer ?

G. J. –Les citoyens veulent participer à la prise de décision publique à tous les niveaux. On ne peut plus construire de projets en rupture par rapport aux attentes des usagers. La réforme doit permettre d'améliorer la qualité de service, d'accompagner les agents publics dont les métiers vont évoluer ou disparaître, de les former aux nouveaux rôles qui leur seront assignés... Dans le cadre des travaux du comité CAP 2022, il sera fondamental de se focaliser sur les réformes les plus importantes, en choisissant quelques projets emblématiques par ministère afin de mobiliser les Français et les agents. Aller vite implique de donner du sens et une direction à la réforme. La conduite du changement devra aussi mobiliser les responsables de proximité. Ils ont souvent peu d'autonomie et de pouvoir financier alors qu'ils sont en charge de mettre en œuvre les réformes sur le terrain.

A. B. –Le piège serait de relancer des audits et des évaluations doublonnant les rapports multiples déjà réalisés depuis 10 ans. Dans beaucoup de secteurs,  les analyses ont déjà été conduites et il convient d'en faire la synthèse et de comparer les pistes de transformation proposées aux expériences internationales réussies ou non. La formation professionnelle par exemple a fait l'objet de nombreuses études. Les pistes de réorientation sont connues et doivent tirer les leçons des expériences réussies en Allemagne ou dans les pays nordiques.

De quels exemples d'évolutions menées avec succès la France pourrait-elle s'inspirer ?

A. B. – Il y a beaucoup à retirer des expériences étrangères, publiques ou privées. Et nos partenaires ne se privent pas de s'inspirer des réussites hexagonales. Certains pays comme le Canada, le Royaume-Uni ou l'Australie ont mis en place des dispositifs de revue régulières des organisations et des politiques publiques là où notre pays tend à réinventer la roue à chaque changement de majorité. Les opportunités ouvertes par l'essor du digital me semblent également davantage captées dans certains pays comme au Royaume-Uni qui applique le principe du Digital by Default : dès qu'un nouveau service est créé, il doit obligatoirement être numérique. En Australie ou en Nouvelle-Zélande, le traitement analytique des données est de plus en plus au cœur du pilotage et de la transformation des politiques publiques. Enfin, nombre de pays réfléchissent ou s'engagent dans des modes alternatifs de production de services en confiant au privé ou en partageant avec ce dernier la production de services, avec des contrats où la rémunération à la performance est pleinement intégrée.

Dans quels domaines la subsidiarité avec d'autres acteurs peut-elle s'avérer intéressante ?

G. J. –Personne n'est aujourd'hui d'accord sur les modalités pour supprimer les doublons entre les différents niveaux ou les organismes administratifs... Dans les administrations, 800 000 postes sont par ailleurs directement liés à des tâches administratives. Certaines fonctions supports comme la comptabilité, la paie, l'archivage, la maintenance... sont souvent externalisées dans les grandes entreprises et il existe de réelles poches de productivité dans ce domaine.. À l'avenir, on ne fera pas forcément appel aux mêmes personnels. Environ 20 % des métiers des agents publics vont être impactés par la transformation digitale ou même disparaître. Il faudra recourir à des compétences très pointues et chères (data scientists par exemple) qui pourront être selon les cas internalisées ou externalisées. Une troisième piste peut être explorée, car certaines politiques publiques sont moins prioritaires que d'autres. 

Comment insuffler une culture de l'efficacité et de la personnalisation dans un secteur qui s'est construit autour du service du public ?

A. B. – L'administration française est riche de ses talents. Nos fonctionnaires ont une formation et un professionnalisme  que bien des pays nous envient. La culture de la rigueur se traduit par une conformité des actes, ce qui est une vraie valeur. Mais il y a un véritable enjeu autour de la culture de la performance et de la gestion des ressources humaines – et des hauts potentiels – qui a été engagée mais doit encore être fortement renforcée avec un statut modernisé et simplifié, un assouplissement du recrutement de contractuels, une modernisation du régime des rémunérations et le développement de mobilités effectives et de passerelles publiques/privées.  
 
bio express
 
Arnauld Bertrand, Associé EY, responsable des activités de conseil au service public au niveau mondial 
Guéric Jacquet, Associé EY Strategy 
Arnauld Bertrand est associé EY depuis 2006. Il intervient depuis près de vingt ans sur des programmes de modernisation et de performance publique en France comme à l'étranger.
Chez EY, il a exercé différentes fonctions : chargé du pôle Administrations centrales (2004-2007), puis responsable des activités de conseil Secteur Public jusqu'en 2012, date à laquelle il est nommé responsable des activités Secteur public pour la France, le Luxembourg et le Maghreb.
Il supervise également au niveau mondial les activités « Public Finance Management » du cabinet et les missions d'évaluation et d'optimisation de politiques publiques.
Depuis novembre 2015, Arnauld Bertrand supervise au niveau mondial les activités de conseil au Secteur public chez EY.

Guéric Jacquet, Associé EY , en charge des administrations centrales, est associé France EY Strategy depuis janvier 2015. Il accompagne à ce titre de nombreuses organisations publiques et privées dans leur stratégie marketing et digitale, mais aussi dans leur transformation et leur conduite du changement. Il était précédemment manager chez Bain & Company (2011-2015). De 2005 à 2007, il occupait le poste de conseiller technique au cabinet du garde des Sceaux, et a ensuite été chef du département Coordination de la réforme de l'Etat au ministère du Budget (2007-2011). 
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